Elite Chinese Politics and Political Economy

After delaying the Temasek deal in order to get a cut of the BOC shares for the social security fund, the MOF marches on relentlessly with a proposal to get some 1 trillion RMB worth of state assets from SASAC. I bet Li Rongrong is real happy about this. However, he might not have a choice. Bolstering the social security fund is a high priority for the Wen Jiabao's "social democratic" agenda. According to the article below, there are two hurdles. First, the social security fund, run by Xiang Huaicheng and Gao Xiqing, must persuade CSRC that it will not dump the circulated shares of SOEs into the market. It has gone as far as to promise CSRC that there would be a ten-year lock-in period in which the fund will not dump these shares. Gao Xiqing is fully aware of the interest of CSRC officials (avoid a prolonged bear market, like the one recently) and is playing exactly the right card.

The bigger hurdle is of course persuading SASAC to hand over 1 trillion worth in shares over, although that is still less than 1/10th of what SASAC holds. With the World Bank clamoring for more social security resources and Wen's "social democratic" lean, I think SASAC will eventually have to cave. My guess is that this hand-over will coincide with the experiment to form large state holding companies that oversee SOEs. Perhaps the social security fund will gain control over one such company. This will avoid the specialization problem. Really, does the like of Gao Xiqing really want to run the day-to-day affairs of some major SOE. I think not. The fund has wisely chosen to focus on getting dividend. The big question is whether SASAC will get something back in return for letting go of these assets.


东方网>>财经频道>> 保险天地>
社保将获万亿净资产 财政系力推"第二汇金"
2005年12月27日11:27


　　东方网12月27日消息：全国社保基金理事会正在推动一项可能是建国以来最大规模的产权转

移：将国资委掌控下的10%国资划转到社保基金。由此，社保基金最终将获得近1万亿元的净资产

，一举破解社保基金规模偏小的瓶颈。
　　
　　2005年12月9日，全国社保基金理事会理事长项怀诚透露：“作为资金来源主渠道之一的国有

资产和上市公司股权划拨工作正在积极准备之中。最近，中国政府领导就此作了‘
加快改革步伐’的重要指示，有关部门已经开始起草相应文件。随着国有资产和上市公司股权划

拨工作的全面展开，全国社保基金的规模可望得到进一步扩充。”
　　
　　经过向多方努力奔走和呼吁之后，一直困扰着项怀诚们等全国社保基金理事会领导的资金来

源问题最终得到了解决。
　　
　　项怀诚终于获得了可以在国有资产这块大蛋糕上切一大块的“尚方宝剑”。
　　
　　一旦滔滔的资金洪流的闸门被打开，全国社保基金再也不会困于资金之渴了。
　　
　　6万亿元的基金缺口
　　
　　据全国社保基金理事会最新的数据，截止到2005年底，全国社保基金的规模仅为2000亿元。

另一方面，世界银行的报告指出，2001年到2075年间，我国基本养老保险的收支缺口将高达9.15

万亿元。项怀诚据此测算：“如果采用辽宁社会保障改革试点方案，按照8%的个人缴费比例把全

国的个人帐户做实，同期的收支缺口仍将达到6.1万亿元。”
　　
　　6.1万亿元的社保基金缺口令项怀诚忧心不已。
　　
　　中国人口研究中心2003年的一项研究表明，目前，我国60岁和65岁以上老龄人口的年递增率

分别为3.53%和3.73%。到2030年前后，我国60岁以上的老龄人口预计将增加到4亿左右，相当于

现在欧盟15国的人口总和。到2050年，我国60岁和65岁以上的老龄人口总数将分别达到4.5亿和

3.35亿，其占总人口的比例分别为1/3和1/4。随着人口老龄化的迅猛发展，社会保障方面的支出

需求也将越来越大。
　　
　　项怀诚坦言：“应对人口老龄化挑战，我们必须精心谋划，早作准备。”
　　
　　2003年5月，项怀诚出任全国社保基金理事会理事长，他的一项重要责任，就是如何找钱。

项怀诚上任7个月后，“依法划转部分国有资产充实社会保障基金”被写入了十六届三中全会《中

共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中。
　　
　　项怀诚拿到了一块向国资委“化缘”的金牌令箭。
　　
　　项怀诚向记者表示：“我们已经成立了一个由各个部门组成的国有资产划转小组，来贯彻十

六届三中全会的决定。”
　　
　　项怀诚所说的国资划转小组成立于2004年9月，由国资委牵头，参加单位有财政部、证监会

和全国社保基金理事会。
　　
　　目前，全国社保基金有四个资金来源：财政拨款、国有股减持和划转收入、彩票公益金收入

和自身运营收入。其中，中央财政拨款是基金目前最大的资金来源，然而从2001年开始，社保基

金中的财政拨款逐年减少。当年，社保基金资产总额为805.09亿元，其中财政拨入795.26亿元；

2002年，中央财政拨款和国有股减持的资金额为415.76亿元；2003年，社保基金本金增加部分仅

为50多亿，全部来自境外国有股减持收入，没有财政拨款。
　　
　　按照基金建立之初的预想，资金的筹集主要是依靠国有股减持收入。2001年暂停国有股境内

减持后，国企海外上市，虽然依然要按融资额的10%减持国有股，以充实社保基金，但这部分资

金相当有限。截至2004年，国有股减持部分收入261亿元，占全国社保基金总资产的15%左右。
　　
　　彩票公益金收入每年只有50亿元左右。
　　
　　由于基金投资渠道比较少，仅限于银行存款、债券和股票。在利率较低和证券市场长期低迷

的情况下，全国社保基金的投资收益几年来都徘徊在3%左右，难以指望靠投资收益来壮大社保基

金。
　　
　　因此“依法划转部分国有资产充实社会保障基金”成为项怀诚不得不抓住的一根稻草。全国社

保基金理事会为此专门成立了股权部，其主要任务就是处置划转的股权和进行股权投资。

划转方案揭秘
　　
　　本刊获得的最新消息是，全国社保基金理事会已经提出了初步的划转方案，划转将不会一步

到位，而是采取更为稳健的试点方式，试点成功后再全面推开。目前，全国社保基金理事会正会

同国资委等部门进行调研，征求企业对划转方案的意见。
　　
　　全国社保基金理事会认为，在划转范围上宜宽不宜窄。一是因为所有国有资产都应承担相应

的社会保障责任，二是因为如果划转范围狭窄，就很难筹集到足够数量的社会保障基金。在划转

总量上，至少不低于经营性国有资产总量的10%。在划转的步骤上，基本指导思想是，统筹规划

、重点突破、先易后难、注重实效。而且，由于国有资产的状况差别很大，可以在部分领域和行

业率先开展划转的试点工作，为以后的整体推进积累经验。
　　
　　本刊获悉，试点企业可能首先从已经进行股权分置改革的国资控股的上市公司选出。具体的

划转方案是试点企业将10%以上的全流通国有股划归社保基金持有，由社保基金享受这部分股权

的收益。
　　
　　中国资本市场的股权分置改革给了社保基金理事会一个寻求部分国资划转社保基金的最佳时

机。全国社保基金理事会认为，如果错过了这个筹集社保基金的最佳时机，将来很可能想划转也

没有了。为此，他们谋求把划转上市公司部分国有股充实社保基金作为股权分置改革的一项配套

措施。
　　
　　为了不给股改制造麻烦，全国社保基金理事会做出了一系列的让步，以换取中国证监会的支

持。比如，全国社保基金理事会保证通过“划转”而持有这部分国有股在10年内不转让，不进入市

场流通变现，以减轻市场扩容的压力，而且将来一般也不直接在证券市场内变现股票，而是考虑

采取多种方式，譬如借鉴盈富基金的模式，通过在场外向投资者发售基金的方式逐步变现，以吸

引场外资金入市。变现收入一般情况下将再投入股市，以保持市场资金平衡，维护市场稳定。
　　
　　为了说服国资委，全国社保基金理事会亦表示，对于划入社保基金的国有股，只行使收益权

和处置权，不参与企业经营管理，这样既不会改变当前的国有资产管理格局，也不会影响国资委

作为国有资产出资人对国有资产的监管工作。
　　
　　社保基金理事会一位人士向记者透露，国资划拨的比例为10%，划拨的范围是中央国资委监

管的国资和地方国资委监管的国资同时划拨，划拨的国资既包括上市公司的国有股也包括非上市

公司的国有资产。
　　
　　然而，知情人士透露，上述划转方案主要体现的是全国社保基金理事会的意志，而国资委则

认为国资的形态有很多种，不仅仅是股权的形式，划转部分国资充实社保基金，不一定划股权。

通过建立国有资本经营预算制度将部分国资的现实收益划转到社保基金，这是一种风险更小的选

择。
　　
　　由“减持”到“转持”
　　
　　国有股“减持”补充全国社保基金的做法，曾是一大败笔。目前，全国社保基金理事会已获准

将国有股海外“减持”改为“转持”，今后国企海外上市，社保理事会将可以直接持有10%的股权，

择机出售。此举亦有望在国内市场试行。在后股权分置时代，全国社保基金理事会正在谋求部分

国有股在全流通后由社保基金“转持”。
　　
　　根据国务院2001年6月12日发布的《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》的规定，

国有股减持变现的资金是全国社会保障基金的重要来源。然而由于市场反应强烈，2001年10月，

中国证监会宣布国内A股暂停减持国有股，社保基金骤失一个重要财源。
　　
　　时隔4年，于2005年4月29日启动的股权分置改革，再次给了社保基金理事会一个机会，社保

基金“转持”部分国有股的呼声高涨。不过这一次有“对价”作为基础，社保基金的“转持”部分国有

股的举措或许不会重蹈当年的覆辙。
　　
　　全国社保基金理事会的上述谋划得到了一定范围内的认可。此前，中央汇金投资有限公司副

董事长汪建熙公开表示，应该考虑恢复在国内上市的企业减持国有股充实社保基金的做法。在股

权分置改革的形势下，这种减持已经有了全新的基础。应该在恢复新股发行之前重新实施这个政

策。这样，有利于国家保持对一些重点企业股权的长期持有。
　　
　　截止到2005年12月初，累计完成或正在进行改革的上市公司约300家，其市值约占沪深两市

1381家上市公司总市值的四分之一。各地纷纷推出股权分置改革时间表，许多地方计划到2006年

3月，基本完成股改。目前，摆在全国社保基金理事会面前的时间已经不多。
　　
　　知情人士透露，社保理事会首先要过的一关，是证监会，前者必须说服证监会同意社保基金

转持部分全流通的国有股。全国社保基金理事会副理事长高西庆原曾任证监会副主席，相信在说

服证监会方面，全国社保基金理事会的沟通成本不会很高。目前，社保基金的“转持”计划最大的

障碍来自于国资委。
　　
　　全国社保基金理事会有关人士证实，他们在尽力来推动这件事，但具体的工作还必须由国资

委来决定。
　　
　　2005年9月，项怀诚还在报怨：“写进十六届三中全会决议的划转国有资产充实社保基金这个

任务的落实问题也还没有很好解决。还有，我们曾经提出过一个研究报告，建议将3G牌照费划一

部分给全国社保基金。本来顺理成章，但相关部门都有不同意见。”时隔3月，项怀诚终于获得了

政府高层的支持，“有关部门已经开始起草相应文件”。

　动了谁的奶酪
　　
　　部分国资划转至全国社保基金，业内戏称之为“项怀诚将手伸进了国资委的口袋”。
　　
　　著名产权经济学家常修泽教授指出，据统计资料，国有企业总资产(不含金融类)1998年底

13.5万亿元，2003年底19.7万亿元，5年增长 45%；国有企业净资产(不含金融类)1998年底5万亿

元，2003年底达8.4万亿元，5年增长68%。可见，无论总资产还是净资产都是增加的，而且净资

产增长幅度超过总资产增长幅度二十三个百分点，平均每年增长10%左右。
　　
　　仅就2003年底的数据测算，划转10%国资给社保基金，那么社保基金将获0.84万亿元净资产

。无疑，项怀诚从国资委手中将切分到了一块巨大的蛋糕。
　　
　　经济学家吴敬琏指出，现有国有资产中有相当一部分是由现收现付制的“劳保”体系下职工社

会保障基金所形成的，将这部分资产通过社保基金理事会拨还给他们，于理于法都是应该的。从

中国的实际情况看，用国有资产存量解决政府对老职工的养老保险隐性债务问题，乃是惟一现实

的选择。
　　
　　财政部一位人士透露，国有资产划拨社保基金的问题早在10年前就提出来了，但一直没有实

施。当初，一部分应划拨到社保基金的国有资产划拨到了国资委，现在应该物归原主，还给社保

基金。
　　
　　不过也有担心认为，如果将一定比例的股权划转社保基金，社保基金就会马上变成各种国有

企业部分资产的所有权持有者，既包括一部分上市公司的股票，又包括一些非上市国有企业的股

本。社保基金成为部分国有股的持股主体，只不过国资委控股，而社保基金不控股。
　　
　　国资委一位官员向记者坦言，企业国有资产划转社保基金要涉及到许多问题，是一个很复杂

的过程，最基本的问题是社保基金持股后如何行使国有资产的监督管理职能；国有资产划拨后，

社保基金理事会如何处置这些国有资产，是转让股权还是持股经营？如果是转让股权该如果转让

？如果持股经营是优先股还是普通股？这些问题都需要详细的制度设计。
　　
　　财政系力推“第二汇金”
　　
　　最近，社保基金获准向正在进行股改的工行和中行分别注资100亿元进行股权投资，之前的

2004年社保基金已经向交通银行投资了100亿元。这将使全国社保基金成为了包括工行、中行和

交通银行在内的主要国有商业银行的大股东。这很容易使人联想到了目前工行、中行和建行的控

股大股东为中央汇金公司。
　　
　　中央汇金公司注册资本金为3724.65亿元。其规模未来要远远小于全国社保基金。目前汇金

公司除了持有上述三家国有商业银行的主要股权外，并曾分别向其他的银行和证券公司陆续注资

。
　　
　　而按照中央最新批准的社保基金扩大投资的范围，不但可对国资委管辖的169家中央企业进

行股权投资，又可投资财政部管辖的金融资产，包括商业银行、证券、保险等行业，还可投资资

产证券化产品。这样全国社保基金就可能和汇金公司一样成为国内一些商业银行等金融机构的主

要股东，由于全国社保基金的“财大气粗”，俨然另一个汇金公司的影子跃然纸上。
　　
　　从中央汇金投资有限公司副董事长汪建熙的公开表示中，我们似乎也隐约看到了某种可能性

。汪建熙表示：“目前正在改制的国有独资商业银行，对于社保基金来说，就应该是比较理想的

投资对象。社保基金可以代表国有产权长期持有重要国有企业的股权。”汪并称“汇金公司目前的

资金来源是外汇储备，这就要求它的投资要有一定的流动性，以应对国际收支风险。而社保基金

能够比汇金公司更长期地持有重要企业的股权。”
　　
　　在社保基金不断壮大的身影背后，我们似乎也看到了财政部所起的作用，在2005年12月9日

举行的“中国养老金投资、监管与资本市场发展研讨会”上，财政部副部长李勇承认，在促成社保

基金作为战略投资者分别投资入股中国银行和中国工商银行过程中，财政部起了不可忽视的积极

作用。
　　
　　本刊从财政部金融司了解到，包括金融类国有产权转让在内，有关金融类国有资产监管的一

系列规章将陆续出台。此前财政部向中国人民银行、银监会、证监会、保监会等发出公函，希望

对《金融类企业国有产权转让管理办法》的征求意见稿做出修改建议。似乎财政部正在制定目前

正在进行的金融改革的游戏规则。
　　
　　也是在上述这个会议上，李勇透露，财政部认为目前全国社保基金的发展还远远不够，将采

取措施支持发展壮大全国社保基金，包括支持社保基金进行境外投资试点。
　　
　　为此，李勇公开表示，财政部将从三方面积极支持全国社保基金做大做强。一是积极支持多

渠道筹集社保基金，除了继续通过预算支持以外，推动和配合有关部门开展划拨部分国有资产充

实全国社保基金的工作，同时，还将对划拨部分公共资源充实全国社保基金的可行性积极研究探

索；二是支持和配合有关部门起草和尽快出台全国社保基金条例，提高全国社保基金的定位，为

社保基金运作创造更好的环境；三是支持社保基金的业务创新和安全规范管理，提高基金收益，

进行境外投资试点，
　　
　　截至2005年9月底，全国社保基金总资产达1917亿元，另据项怀诚透露，2005年底全国社保

基金总资产达将达到 2000亿元。按照全国社保基金理事会的规划，全国社保基金比较理想的规

模最少也要1万亿元人民币。随着社保基金规模的不断扩大，其可用于商业银行、证券、保险公

司等的股权投资的资金也将会使人充满想象的。
　　
　　全国社保基金理事会是否也像汇金公司一样拥有在工行和中行的发言权？
　　
　　对于此疑问，一位接近谈判高层的人士说。“尽管社保基金出资比例与其他战略投资者相当

，但以战略投资者身份进入的可能性不大。”这番表白实际意味着社保基金不会向入股的商业银

行派出董事。
　　
　　工行有关人士则认为，社保基金本身具有特殊性，由于它投资规模大，即便不在董事会拥有

席位，对于工行的经营决策仍然具有发言权。社保基金有限参与商业银行的经营，有利于提高商

业银行运营的安全性。